Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Kielcach wydał 17 marca 2022r. ciekawe orzeczenie w obszarze naruszenia obowiązków przez samorządowy organ podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości. Sąd uznał, iż rzeczywiście skarga na bezczynność organu była zasadna, gdyż Burmistrz nie zwrócił nadpłaty podatku w terminie. Jednakże, Sąd nie stwierdził potrzeby nakładania na organ grzywny, czego domagał się podatnik. W całokształcie okoliczności sprawy, oraz zauważając działania organu samorządowego zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji stwierdzającej nadpłatę, sąd uznał, że nie Burmistrz nie naruszył rażąco prawa. Wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu. Warto zatem omówić to orzeczenie analizujące na przykładzie praktycznym przesłanki i kwalifikację naruszenia prawa przez samorządowy organ podatkowy.
Sprawa dotyczyła Spółki, która wniosła do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: organ, burmistrz). W jej treści zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2018, która to nadpłata została stwierdzona w decyzji oraz naruszenie art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Przy tak sformułowanych zarzutach wniosła o zobowiązanie burmistrza do zwrotu stwierdzonej nadpłaty ostateczną decyzją, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi podatkowemu grzywny oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Decyzja została doręczona podatnikowi. Ponieważ nie wniesiono od niej odwołania, stała się ostateczna. Następnie organ podał, że skarżąca złożyła pismo nazwane „ponaglenie”, w którego treści wskazała, że stanowi ono skargę na bezczynność organu w przedmiocie braku wykonania ostatecznej decyzji. Przekazując ponaglenie do kolegium burmistrz wniósł jednocześnie o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, opisując dostrzeżone wady zapadłego rozstrzygnięcia.
WSA uznał, że skarga na bezczynność burmistrza, który nie wykonał zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2018 rok jest częściowo zasadna. W myśl art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nadpłata podatku podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty. Do dnia wniesienia przez spółkę skargi na bezczynność organ nie zwrócił stwierdzonej decyzją nadpłaty.
Sąd przypomniał, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o Postępowaniu Przed Sądami Administracyjnymi (p.p.s.a). Określenie „w prawnie ustalonym terminie” odnosi się do terminów ustawowych dla załatwienia spraw danego rodzaju.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Zatem, organ, stwierdzając w decyzji nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2018 rok, winien – stosując art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zwrócić ją podatnikowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji. Okoliczność, że burmistrz w określonym przepisem prawa terminie nie podjął czynności zwrotu nadpłaty powoduje, że dopuścił się on bezczynności.
Jednak, jednocześnie Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a., rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. II OSK 151/21; z 27 maja 2021 r., I FSK 644/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20). Sąd przypomniał, że przyjmuje się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. II OSK 3661/19).
Orzekając, że stwierdzona na gruncie niniejszej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na względzie podjętą przez burmistrza już w sierpniu 2021 roku próbę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji poprzez skierowanie do kolegium pisma z wnioskiem o zainicjowanie postępowania mającego na celu stwierdzenie jej nieważności.
Nadto, sąd uwzględnił, że kolegium wszczęło postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza, w ramach którego zostało wydane postanowienie z wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji. Zauważenia przy tym wymaga, że organ skierował do kolegium pismo, w którym wnioskował o wstrzymanie wykonania własnej decyzji w ramach toczącego się postępowania nadzwyczajnego.
Powyższe okoliczności zaistniałe na gruncie kontrolowanej sprawy doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że bezczynność, jakiej dopuścił się burmistrz, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął bowiem działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie decyzji własnej, sygnalizując kolegium potrzebę uruchomienia postępowania nadzwyczajnego.
Zdaniem Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie, w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to uzasadnione jest okolicznościami jakie zaistniały po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed datą orzekania w sprawie przez Sąd. Mianowicie należy podnieść, że w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza kolegium wydało ww. postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Na postanowienie to nie zostało wniesione zażalenie i stało się ono prawomocne. Skoro w obrocie prawnym, w dacie orzekania przez Sąd, funkcjonuje rozstrzygnięcie uniemożliwiające burmistrzowi wykonanie decyzji własnej stwierdzającej nadpłatę, to bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności zwrotu nadpłaty.
W pozostałej części – tj. co do wymierzenia organowi grzywny – skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle cytowanego przepisu trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia czynności, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Oceniając w całokształcie okoliczności kontrolowanej sprawy, oraz zauważając działania organu zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji stwierdzającej nadpłatę, Sąd nie stwierdził potrzeby nakładania na organ grzywny.
I SAB/Ke 11/21 – Wyrok z 17 marca 2022r. WSA w Kielcach
Jeżeli ten problem Państwa dotyczy, zachęcamy do kontaktu z Kancelarią. Przesyłając wypełniony formularz akceptują Państwo naszą Politykę Prywatności.